Vés pel teu camí. Foreign Affairs
Per què l’augment del separatisme pot conduir a més conflictes
Article traduït per AnnA (@annuskaodena)
Des de la costa mediterrània del nord d’Espanya fins als estats insulars del Pacífic Sud, el secessionisme va en augment. El 1915 hi havia vuit moviments que buscaven el seu propi estat. L’any 2015 n’hi havia 59. Una explicació per l’augment és que ara hi ha més països d’on separar-se. Però fins i tot tenint això en compte, la taxa de secessió s’ha més que duplicat durant l’últim segle.
Però tot i que més grups intenten trencar, cada vegada n’hi ha menys que recorren a la violència. Com que els secessionistes volen unir-se al club d’Estats exclusiu, paren molta atenció als senyals enviats pels principals països i organitzacions que indiquen com s’han de comportar. Fins ara, aquests senyals no els han desanimat de recórrer a la violència (i els han tornat més prudents per evitar víctimes civils si ho fan) o de declarar la independència unilateralment. Les forces kurdes a l’Iraq i Síria, per exemple, en gran mesura han evitat assassinar civils i han ofert ajuda a les potències occidentals que lluiten contra l’Estat Islàmic (o ISIS). Somalilàndia, que es va separar de Somàlia a principis dels anys noranta, ha treballat tranquil·lament però amb eficàcia amb països que intenten frenar la pirateria al golf d’Aden. I a Catalunya i Escòcia, els moviments independentistes han optat per referèndums i negociacions en lloc de fer declaracions unilaterals.
Aquest bon comportament ha estat molt poc recompensat. Enmig de la guerra contra ISIS, Turquia i els Estats Units s’han mogut ràpidament per apaivagar les converses sobre un Kurdistan independent. Cap país ha reconegut la condició d’estat de Somalilàndia. I el govern espanyol va declarar il·legal el referèndum català i va ignorar-ne el resultat. Mentrestant, el nou membre del club d’Estats, Sudan del Sud, va obtenir el reconeixement internacional tot i violar flagrantment el dret internacional i els drets humans en la seva lluita per la independència.
Aquesta contradicció presenta un dilema pels secessionistes: ¿Haurien de creure que el que els diuen és el millor camí cap a una condició d’estat o el que veuen realment funciona? En les últimes dècades, sembla que han tancat els ulls a la bretxa entre la retòrica i la realitat. Però la capacitat dels principals països i organitzacions internacionals per mantenir la ficció que el bon comportament condueix a l’èxit, es pot estar erosionant.
Si els secessionistes conclouen que complir les regles genera poques recompenses, les conseqüències podrien ser desagradables. Alguns continuaran comportant-se bé per les raons internes del seu moviment. Però aquells que veuen les regles com una restricció externa les abandonaran ràpidament. La tendència recent del secessionisme no violent podria ser revertida i augmentarien els costos humans de la guerra a llocs on els secessionistes ja han recorregut a la rebel·lió.
COM CREAR EL TEU PROPI ESTAT
És habitual pels analistes d’assumptes internacionals remarcar que, des de la Segona Guerra Mundial, les guerres civils s’han tornat més freqüents que les guerres entre estats. Menys coneguda és la tendència creixent cap al secessionisme entre grups rebels que lluiten en guerres civils. Les dades que vaig recopilar amb el meu col·lega politòleg, Page Fortna, mostren que la proporció de guerres civils, en què almenys un grup rebel pretenia separar-se, va augmentar de zero el 1899 al 50 per cent el 1999.
Hi ha diversos motius per a aquest augment. En primer lloc, la creació de les Nacions Unides, el 1945, va codificar una norma contra la conquesta territorial que pretén protegir tots els estats membres. En l’actualitat, els estats es preocupen menys per ser engolits pels seus veïns del que solien fer-ho. En segon lloc, altres organitzacions internacionals han creat un conjunt de beneficis econòmics per a la condició d’estat. Els membres del Fons Monetari Internacional (FMI) i del Banc Mundial són aptes per a préstecs i ajudes. Els membres de l’Organització Mundial del Comerç obtenen beneficis de barreres de comerç més baixes. I, en tercer lloc, el principi de l’autodeterminació, que és crucial per a l’empresa secessionista, gaudeix d’un suport internacional més gran avui que en èpoques anteriors.
Però els secessionistes s’enfronten a una batalla difícil. Els estats existents, el dret internacional i les organitzacions internacionals han establert diverses condicions per al reconeixement de nous estats. El Conveni de Montevideo de 1934, que estableix un estàndard per a la condició d’estat en la que els països continuen confiant, enumera quatre criteris: una població permanent, un territori definit, un govern i la capacitat d’establir relacions amb altres estats. Aquests requisits semblen no presentar massa problemes; diversos grups secessionistes actualment actius podrien complir-los. Però el nivell ha augmentat significativament des de 1934, especialment després que l’onada principal de descolonització va acabar a finals dels anys 60.
Tingueu en compte la política del Regne Unit sobre el reconeixement dels nous estats, que és típica de les polítiques de moltes democràcies occidentals. Si el lideratge d’un estat existent internacionalment reconegut és enderrocat, la política britànica atorga automàticament al nou govern el mateix reconeixement que l’anterior. Però obtenir el reconeixement com a nou estat -el projecte de secessionisme- és una pujada més pronunciada. El govern britànic exigeix que, a més de complir els criteris de Montevideo, els possibles estats han de respectar la Carta de les Nacions Unides i els principis bàsics del dret internacional, garantir els drets de les minories, acceptar certs compromisos pel que fa al desarmament i l’estabilitat regional, inscriure’s en una sèrie d’altres obligacions de drets humans, i no violar cap resolució de les Nacions Unides.
Els Estats Units prenen un enfocament similar, almenys en paper. La política dels EUA s’adhereix als criteris establerts a la Convenció de Montevideo, però admet la possibilitat d’excepcions, com per exemple l’exigència que un nou estat tingui límits territorials clars, si escau la conveniència política. A la pràctica, els factors polítics sovint tenen prioritat sobre els principis. Els polítics nord-americans han expressat sovint el seu suport als nous estats que han aconseguit avenços força limitats cap a una governabilitat eficaç i democràtica.
Obtenir l’adhesió a l’ONU és un assumpte encara més explícitament polític. L’ONU prefereix que els membres aspirants s’uneixin primer a la seva principal organització regional, com la Unió Africana o l’Organització d’Estats Americans. Després, un estat ha de presentar una sol·licitud davant l’oficina del secretari general de l’ONU. Les sol licituds més viables seran discutides finalment, i potser votades, pel Consell de Seguretat de l’ONU, que ha d’aprovar els nous membres. Com que qualsevol dels cinc membres permanents del consell pot vetar una sol·licitud, molts candidats, inclosos Kosovo, Palestina i Taiwan, no han pogut aconseguir l’adhesió.
Els grups que fracassin en la seva oferta d’adhesió a les Nacions Unides poden aconseguir unir-se a altres organitzacions internacionals o obtenir el reconeixement d’altres països. Tant Kosovo com Taiwan són membres de la FIFA, l’organització internacional de futbol, així com dels seus bancs regionals de desenvolupament econòmic. Palestina és reconeguda pel 70 per cent dels membres de l’ONU i el 2012 va passar de ser un “no estat no membre” a un “estat observador no membre” a les Nacions Unides per una votació a l’Assemblea General.
FER BONDAT
A diferència dels grups que busquen enderrocar el govern central o espoliar recursos, els secessionistes requereixen el reconeixement exterior per assolir els seus objectius. Per aquesta raó, el que diuen les organitzacions internacionals i els països més importants sobre el secessionisme és important. L’ONU ha expressat una clara preferència contra l’ús de la violència per part dels moviments independentistes, i l’evidència suggereix que els secessionistes han parat atenció. Tot i que els moviments secessionistes representen una proporció cada vegada més gran de grups rebels en les guerres civils, el percentatge de tots els secessionistes involucrats amb la guerra ha caigut. Un nombre creixent de moviments secessionistes comencen de manera totalment pacífica, i altres secessionistes anteriorment violents han recorregut a la no-violència. Des de 1949, els moviments secessionistes han tingut la meitat menys de probabilitats de participar en guerres a gran escala (les que han provocat almenys 1.000 morts) que en el segle anterior.
Mentrestant, grups secessionistes que han recorregut a la violència han moderat la seva conducta en la guerra. Els secessionistes tenen més del 40% de probabilitats d’atacar civils en una guerra civil que els grups armats no secessionistes. Això es deu en part a què els secessionistes entenen les conseqüències polítiques de transgredir el dret internacional humanitari. Molts secessionistes fan un esforç especial per transmetre la seva conformitat amb les lleis de la guerra. Per exemple, diversos grups, entre ells el Front Polisario (que busca posar fi al control marroquí del Sàhara Occidental), el Front Moro d’Alliberament Islàmic (un grup armat a les Filipines) i el Partit dels Treballadors del Kurdistan a Turquia, han destacat el seu compromís de no fer servir mines terrestres antipersones. Els secessionistes també han contrastat el seu propi comportament amb el dels opositors governamentals, que sovint recorren a tàctiques més dures.
Penseu en el cas poc conegut dels secessionistes de Les Moluques del Sud, que van dur a terme una campanya guerrillera contra el govern indonesi de 1950 a 1963. Els melanesis del sud es van abstenir d’atacar civils. Van donar a conèixer incidents en què les tropes d’Indonèsia van bombardejar els pobles de Les Moluques del Sud, van bastir bloquejos que van produir fam o van utilitzar els civils del sud com a escuts humans. I van demanar ajuda a l’ONU a les pàgines del The New York Times, però va ser en va. Des de que va perdre la guerra civil, el moviment secessionista de Les Moluques del Sud ha estat representat per un govern a l’exili als Països Baixos. Dècades més tard, a finals dels anys vuitanta, un altre grup de separatistes indonesis, els timoresos orientals, van adoptar una política de no-violència després que va quedar clar que no podien guanyar la seva lluita armada contra el govern indonesi. I tant abans com després de fer-ho, els separatistes van treballar per cridar l’atenció internacional sobre els atacs de les forces de seguretat indonèsies contra els manifestants pacífics. (El 2002, després d’una transició negociada per l’ONU, Timor Oriental es va convertir en un país independent). Fa poc, el 2014, les forces kurdes a l’Iraq i Síria van ser molt fotografiades ajudant els yazidíes que havien estat perseguits per ISIS. Malgrat tot, els kurds van aconseguir poc suport internacional. Els Estats Units, per exemple, es van oposar “fermament” al referèndum sobre la independència de 2017 del Kurdistan iraquià i van amenaçar d’acabar amb el seu diàleg amb els kurds iraquians si continuaven amb la votació.
Les preferències dels principals estats i les organitzacions internacionals han influït en les accions no violentes dels secessionistes. Des de la fundació de l’ONU, la comunitat internacional, en general, ha desaprovat les declaracions unilaterals d’independència. A la dècada de 1990, durant les guerres dels Balcans que van precedir a la desintegració de Iugoslàvia, els governs britànic, francès i nord-americà van manifestar la seva oposició a aquestes declaracions. I el 1992, el Consell de Seguretat de l’ONU va emetre una resolució sobre Bòsnia i Hercegovina afirmant que “qualsevol entitat declarada unilateralment. . . no serà acceptada”. Els secessionistes han pres nota: tot i que el secessionisme en guerra civil ha augmentat a finals del segle XX, la proporció de secessionistes que fan declaracions formals d’independència ha disminuït des del 1945.
Els secessionistes, generalment, han guanyat poc desafiant aquesta norma. Durant la desintegració de Iugoslàvia, Croàcia i Eslovènia van emetre declaracions unilaterals d’independència. Tanmateix, els acords de pau de 1991, que la Comunitat Europea va negociar per concloure les seves guerres d’independència, van demanar als dos països que anul·lessin aquestes declaracions. Tots dos es van comprometre i, al cap d’un any, s’havien convertit en membres de l’ONU.
La declaració d’independència del Sudan del Sud, el 2011, és un exemple de com fer diplomàcia secessionista correctament. Els sudanesos del sud van treballar amb una organització no governamental (ONG), Independent Diplomat, amb seu a Nova York, per explorar el camí cap al reconeixement internacional. Junts, es van reunir amb representants d’organitzacions internacionals, inclosa l’ONU, per establir un conjunt de directrius per a la independència. Com a resultat, quan Sudan del Sud va declarar la independència, no ho va fer de manera unilateral. Es va adherir a les disposicions establertes en l’Acord General de Pau de 2005 entre el Moviment d’Alliberament del Poble de Sudan i el govern del Sudan, i ho va considerar, correctament, com el seu millor camí cap a la independència. La declaració es va emetre després que el país fos reconegut pel Sudan; la setmana següent, Sudan del Sud va ser acceptat com a membre de l’ONU, després que el seu govern seguís un guió acurat que incloïa al president Salva Kiir lliurant la declaració d’independència del país al secretari general de les Nacions Unides, Ban Ki-moon.
Tot i que els estats s’han resistit a les declaracions unilaterals d’independència, una decisió recent del Tribunal Internacional de Justícia (TIJ) va qüestionar aquesta posició de fa temps. El 2010, el tribunal va emetre una opinió consultiva sobre la legalitat de la declaració d’independència de Kosovo. Va considerar que les declaracions d’independència en general, i la de Kosovo en particular, no són il·legals segons el dret internacional. Molts advocats internacionals (i els mateixos kosovars) argumenten que l’opinió del TIJ no va establir un precedent vinculant. Tanmateix, diversos altres possibles estats, incloent-hi Nagorno-Karabakh (que va declarar la independència de l’Azerbaidjan el 1991), Palestina, la República Srpska (una regió semiautònoma dins de Bòsnia i Hercegovina) i Transnístria (una regió independent de Moldàvia), han indicat que veuen un precedent en l’opinió, creant així un camí per a futures declaracions unilaterals d’independència.
L’any passat, dos grups secessionistes van provar aquestes aigües. Fins fa poc, el Kurdistan iraquià anava amb molta cura sobre la qüestió de declarar la independència. Però al setembre, el govern kurd va celebrar un referèndum ignorant els consells d’aliats estrangers, inclosos els Estats Units, on el 93 per cent dels kurds van votar a favor de la independència (encara que molts dels que s’oposaven a la independència van boicotejar el referèndum). La resposta regional va ser ràpida: l’Iraq va tallar l’accés aeri a Erbil, la capital del Kurdistan iraquià, i l’Iran i Turquia (ambdues han lluitat contra grups Kurds separatistes) van traslladar tropes a les fronteres de la regió.
Els separatistes catalans també van abandonar recentment la seva reticència històrica a emetre una declaració formal d’independència, que va sorgir de la por que es rebés malament a l’exterior. Aquesta reticència va esdevenir sorprenent quan el líder català Carles Puigdemont va decidir declarar la independència després que els catalans votessin per abandonar Espanya en un referèndum l’octubre de 2017. Menys sorprenent va ser la reversió instantània de Puigdemont. En el mateix discurs en el qual va declarar la independència, també va suspendre la declaració per tal de permetre negociacions amb el govern espanyol i amb països i organitzacions estrangeres. Tot i aquest gir de 180 graus, funcionaris europeus van criticar la declaració, i el govern espanyol, que va considerar que el referèndum i la declaració eren il·legals, van intentar detenir Puigdemont (que actualment està exiliat a Alemanya) acusat de rebel·lió. Malgrat l’opinió del TIJ, l’aversió internacional a les declaracions unilaterals d’independència sembla ser tan forta com sempre.
EL DILEMA DELS SECESSIONISTES
Malauradament per als moviments independentistes que han seguit les normes, jugar bé ha funcionat poques vegades. La politòloga Bridget Coggins ha demostrat que quan es tracta d’obtenir reconeixement internacional, tenir un padrí amb molt poder és més important que comportar-se bé. Mireu si no el Kurdistan iraquià i Somalilàndia. Les dues àrees estan ben governades, especialment en comparació amb molts dels seus veïns. Els seus governs recapten impostos, proporcionen assistència sanitària i fins i tot duen a terme relacions internacionals en la mesura de les seves possibilitats. Els seus exèrcits han evitat principalment atacar civils, a diferència de grups propers com ISIS i al Shabab. Tanmateix, ambdós governs han rebut poc reconeixement internacional, el que els impedeix oferir molts dels serveis que es podrien esperar d’un estat modern. No poden emetre visats de viatge, per exemple, o oferir als seus residents una identitat postal reconeguda internacionalment, que els permeti enviar i rebre correu estranger.
Sembla que el mal comportament té més probabilitats de guanyar el reconeixement internacional. Durant la guerra d’independència de Sudan del Sud, les faccions oposades dins de l’Exèrcit d’Alliberament del Poble de Sudan, el braç militar del moviment independentista del sud, van atacar a civils que pertanyien a grups ètnics que consideraven alineats amb l’altre bàndol. La brutalitat de les seves tàctiques, que van incloure l’assassinat, la violació i la tortura, van fer la competència a les del govern central repressiu del Sudan. Les autoritats del Sudan del Sud també han fracassat pel que fa als principis bàsics de governabilitat: mai han estat capaços d’alimentar la població del Sudan del Sud ni proporcionar assistència sanitària sense ajuda internacional. Tanmateix, cap d’aquestes fallides van impedir que els simpatitzants internacionals del Sudan del Sud, inclosos els Estats Units, defensessin la independència del país.
L’experiència del Sudan del Sud és important en part perquè els secessionistes s’estan convertint en millors observadors de la política internacional i algun dia poden decidir que comportar-se bé no paga la pena. Els secessionistes es connecten cada vegada més entre si, sovint amb l’ajuda d’ONG. L’Organització de Nacions i Pobles No Representats proporciona un fòrum per a grups, inclosos molts secessionistes que no tenen representació oficial en les principals organitzacions internacionals. Celebra reunions on els seus membres poden compartir informació i estratègies. Geneva Call, una organització humanitària amb seu a Suïssa, s’acosta regularment als grups armats no estatals formant-los en el dret internacional humanitari i connecta aquests grups entre ells per tal d’augmentar el compliment de les lleis de la guerra. Encara que ambdues ONG encoratgen els separatistes a complir amb les normes democràtiques i humanitàries, el contacte més freqüent que faciliten aquestes organitzacions també permet que els secessionistes discuteixin quines estratègies han funcionat i quines no. Poden treure com a conclusió que el bon comportament no ha estat recompensat i assenyalar que els separatistes que s’han comportat malament han evitat el càstig.
Els viatges barats també han ajudat a crear una comunitat separatista global. Per exemple, el 2014, durant el període previ al referèndum d’independència d’Escòcia, els catalans van viatjar a Glasgow per onejar la seva bandera en solidaritat amb els partits independentistes. Ara hi ha fins i tot una lliga de futbol oficial per a les nacions sense estat (moltes inclouen secessionistes), la Confederació d’Associacions de Futbol Independents. (Abkhàzia, una regió separada de Geòrgia, va guanyar la Copa del Món de Futbol de CONIFA el 2016).
DONAR A LA GENT UNA MICA DEL QUE VOL
No hi ha respostes fàcils al dilema dels secessionistes. Això es deu en part al fet que els secessionistes tenen una relació complicada amb el principi de sobirania, subjacent en les relacions internacionals modernes. D’alguna manera, accepten la idea, ja que els agradaria unir-se al club d’Estats. Però per a fer-ho, han de transgredir la sobirania del país del qual se separen. Els estats existents arrufen el nas davant aquesta pràctica i tendeixen a recolzar-se els uns als altres per rebutjar-la; no hi ha dret a la secessió en el dret internacional.
Tanmateix, si els estats establerts i les organitzacions internacionals continuen negant el reconeixement internacional als moviments secessionistes que semblen viables com a estats, els separatistes podrien abandonar la moderació i optar per la violència. Alhora, qualsevol mesura per atorgar major reconeixement als possibles governs debilitaria necessàriament els fonaments de la sobirania estatal.
Hi ha maneres de trobar un equilibri entre aquests interessos competidors. Els estats afectats i les organitzacions internacionals podrien oferir recompenses a alguns secessionistes que millorarien la seva autonomia, però sense arribar a adherir-se a organitzacions de primera categoria com l’ONU. Podrien incloure invitacions per unir-se a organitzacions menys conegudes, però que fan un treball crucial per a la política internacional diària. La pertinença a la Unió Internacional de Telecomunicacions, per exemple, atorgaria als grups secessionistes més control sobre les infraestructures de comunicacions locals. Unir-se a l’FMI obriria l’accés als préstecs. Tenir un banc central reconegut internacionalment permetria als secessionistes autònoms desenvolupar els seus mercats financers. I la pertinença a l’Agència Multilateral de la Garantia a les Inversions del Banc Mundial oferirà protecció als inversors estrangers.
Les recompenses en aquest sentit no tindrien cap precedent. Kosovo és membre de l’FMI, el Banc Mundial i el Comitè Olímpic Internacional. Taiwan va perdre la seva pertinença a l’ONU a favor de la Xina continental el 1971, però continua sent membre de l’Organització Mundial del Comerç, el fòrum de Cooperació Econòmica Àsia-Pacífic i el Banc Asiàtic de Desenvolupament. I l’Orde de Malta, una organització militar religiosa que és l’única entitat sobirana del món sense territori, manté delegacions a la Unió Africana i al Comitè Internacional de la Creu Roja i té una missió permanent d’observació a l’ONU.
Una altra opció seria descentralitzar el procés de reconeixement encara més. Diversos estats ja reconeixen Kosovo i Palestina. Erbil acull una sèrie de consolats i oficines que representen a organitzacions internacionals i ONG, rebent així una forma implícita de reconeixement.
En cada cas, les principals potències hauran de ponderar els beneficis del reconeixement suau respecte a les preocupacions polítiques. No importa quina sigui la governabilitat del Kurdistan, per exemple, la independència sempre serà una possibilitat remota donada la distribució fracturada de la població kurda entre quatre països veïns i sovint antagònics. I el fet que la Xina i Rússia, ambdós membres permanents del Consell de Seguretat de les Nacions Unides, s’enfrontin als seus propis moviments secessionistes interns, significa que és poc probable que cedeixin als principis fonamentals de sobirania estatal i d’integritat territorial. Però oferir algunes coses podria ajudar a les poblacions locals i també crear una gran ajuda per als aliats regionals. Etiòpia i els Emirats Àrabs Units, per exemple, estan invertint més de 400 milions de dòlars en una base portuària i militar a Somalilàndia, tot i el rebuig del govern de Somàlia, reconegut internacionalment. Si Somalilàndia fos membre de l’Agència Multilateral de la Garantia a les Inversions del Banc Mundial, podria atreure encara més fons estrangers, ja que els inversors rebrien certa protecció externa.
Els grups secessionistes més forts, com el govern de Somalilàndia, els kurds iraquians i els catalans, semblen ser els més receptius a la pressió internacional perquè creuen que són els candidats amb més possibilitats de reconeixement internacional. Els independentistes catalans, per exemple, es van abstenir de ser violents fins i tot davant la repressió de Madrid durant el referèndum de l’any passat. Tanmateix, si els secessionistes creuen que el bon comportament no serà recompensat, almenys alguns d’aquests grups recorreran a la violència, potser fins i tot al terrorisme.
Continuar frustrant els grups secessionistes no evitarà que persegueixin els seus objectius. Els membres d’un moviment secessionista sovint s’enfronten a una decisió difícil: romandre entre família i amics en una àrea que està relativament ben governada però dirigida per les forces del govern o moure’s a través de la suposada frontera secessionista i enfrontar-se a una possible discriminació i aïllament. Molts dels que consideren que són part d’un moviment decidiran quedar-se, fins i tot davant de la desaprovació internacional. Aïllar els possibles governs i donar als seus ciutadans motius per sentir-se agreujats amb el sistema internacional és una recepta per a la misèria a tot arreu. Buscar maneres millors de tractar el secessionisme és, per tant, un assumpte tant dels països principals i de les organitzacions internacionals, com dels mateixos secessionistes.
Sobre l’autora:
TANISHA M. FAZAL és Professora Associada de Ciències Polítiques a la Universitat de Minnesota i l’autora de Wars of Law: Unintended Consequences in the Regulation of Armed Conflict.
Article traduït per AnnA (@annuskaodena) segons el meu millor coneixement de l’anglès.
Article translated by AnnA (@annuskaodena) to the best of my knowledge of English.
Font: Foregin Affairs @ForeignAffairs
Autor: Tanisha M. Fazal @tanishafazal
Data de publicació: 23 de juny 2018
Font de la imatge: ALBERT GEA / REUTERS